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                    推进义务教育优质均衡发展要处理好四个关系

                    发布时间:2022-08-19 作者:张喜荣 来源:中国教育新闻网-《中国民族教育》

                    内蒙古自治区赤峰二中国际实验学校开展“童心向党庆百年、强健体魄犇未来”第四届校园主题体育节活动。李善文 摄

                    党的十八大以来,内蒙古自治区教育系统坚持强基固本、守正创新,推动各级各类教育从规模到质量发生了历史性跨越。全区现有义务教育学校2363所,在校生204.3万人,九年义务教育巩固率为96.59%。针对点多、面广、战线长的教育区情,强化组织领导,不断持续用力,103个旗县(市、区)全域通过国家义务教育基本均衡评估认定。经过近十年实践形成的共识是:推进义务教育基本均衡发展,政府责任是主导,经费投入是保障,队伍建设是根本,改革创新是条件,内涵发展是基础,安全稳定是前提。

                    当下,义务教育的工作重心已经由“基本均衡”转到“优质均衡”。与基本均衡相比,优质均衡更加注重内涵发展和质量提升,核心是实现“四个更”,即全面发展的理念更鲜明、标准化建设的程度更高、教师队伍更强、人民群众更满意。自治区推进义务教育优质均衡责任重大、影响深远,由于起点低,整体基础薄弱,工作推进困难不少,任务十分艰巨。诸如经费保障、办学条件、教师队伍和育人环境等一些深层次的问题亟待破解。为确保义务教育优质均衡督导评估认定工作有序推进,应处理好以下几个关系。

                    处理好整体推进“柔政策”与“硬着陆”的关系

                    义务教育基本均衡是“硬任务”,各级政府将义务教育基本均衡纳入“责任状”强力推进;而优质均衡是“柔政策”“远目标”,国务院教育督导委员会办公室《关于做好县域义务教育优质均衡发展督导评估工作的通知》(国教督办函〔2017〕61号)提出:要在确保质量的前提下,努力加快进度。对于条件较好、缺口较少的地方,可以规划尽早申请国家评估认定;而对于条件较差、缺口较多的地方,也要从现在开始制定长期目标,并研究分年度计划安排,而不是到时候突击达标,降低质量。这样不搞“一刀切”、不立“军令状”的“柔政策”,既考虑了各地经济社会发展和教育事业发展的实际,遵循了发展教育长期性、复杂性、艰巨性的特点,也为各地教育事业科学发展、长足发展提供了时间、空间。

                    内蒙古属边疆民族地区,农村牧区、农牧业和边境旗县较多,多数旗县二三产业不发达,财政收入捉襟见肘,一段时期内保工资、保运转、保稳定任务很重,经济压力相对较大。据统计,仅拿优质均衡达标中的音乐美术教室和大班额化解两项指标进行测算,人口较少旗县区就需投入2亿元以上,人口较多旗县区更需投入10亿元以上甚至几十亿元,县级政府财政支撑能力偏弱,需要真金白银的大量投入来实现优质均衡的确存在较大困难,推动优质均衡畏难情绪显而易见。

                    对此,自治区从强化责任、布局规划、经费投入等方面进一步完善义务教育的政策保障体系,主要采取三项措施:一是化“软”为“硬”,通过科学规划将国家的“柔政策”推动形成县级主动承接的“硬任务”。2020年9月,在充分调研、充分尊重县级政府意见、充分考虑各地财政状况和教育体量的基础上,出台《全区县域义务教育优质均衡发展督导评估规划实施方案》,规划了年度达标县数及达标县名单(2022年10个、2023年8个、2024年12个),平均每年在8—10个旗县(市、区)左右,直至2035年全部达标。二是化“静”为“动”,建立了义务教育优质均衡激励机制,2021年至2025年义务教育薄弱环节改善与能力提升补助资金对达标旗县区进行重点倾斜,调动县级政府创建达标县的积极性,变被动为主动。如:每年向赤峰市规划2025年前达标的3个县拨付资金6000万元(合计3亿元),助力“硬任务”顺利完成。三是化“整”为“零”,将“远目标”变成“小目标”,要求各盟市将县级政府优质均衡达标创建任务分解到各年度,纳入市政府对旗县区政府履行教育职责考核评价,建立监测考核制度、结果公开制度等,确保创建任务“不延后”“不扎堆”,按规划年度“硬着陆”。

                    处理好城乡规模“两极化”与“标准化”的关系

                    内蒙古地广人稀,随着城镇化步伐的加快,农村牧区90%以上青年流向大城市或落户城区,在内蒙古总体生源逐年减少的大趋势下,义务教育学校“城镇挤、农村空”的“两极化”现象较为严重。如赤峰市乡村学校学生每年流动到城区5000余人,100人以下乡村学校现有177所,农牧区最小的4所乡镇小学在校生校均58人。如此趋势,必然会出现差异系数达标难和达标后难以保持等问题。基本均衡达标时,内蒙古所有的农村牧区学校办学条件得到极大改善,但随着生源逐年减少,农村牧区学校的生均指标大幅度增加,县域内的差异系数逐年攀升。

                    对此,自治区从学校建设、教师队伍和学校管理等方面进一步统筹推进城乡义务教育一体化改革发展,主要采取两项措施:一是“化存量”,推动城区班额“标准化”。持续加快城区学校建设,下大力气缓解“城镇挤”矛盾。如赤峰市“十四五”规划新建改建学校34所,平均每年7所,总投资25.8亿元,新增学位4.79万个,平均每年新增城区学位近1万个,着力化解“城镇挤”问题。二是“保增量”,着力吸引生源“回流”。在确保农村牧区学校办学条件“标准化”的基础上,持续提升农村牧区学校办学水平,采取有效措施尽力留住农村生源。如在部分旗县区实行了优质高中招生指标分配到校政策,并向农村牧区学校倾斜;各地新招聘的教师优先满足农村牧区师资需求;实行城乡学校“手拉手”共同体建设,提高农村牧区学校办学质量。进一步完善教师交流轮岗配套政策,实现常态化。

                    处理好音美教室“高门槛”与“准达标”的关系

                    各地在研究优质均衡评估标准时,普遍认为音乐、美术教室达标指标门槛过高。“所有小学、初中每12个班级配备音乐、美术专用教室1间以上;其中,每间音乐专用教室使用面积不小于96平方米,每间美术专用教室使用面积不小于90平方米”达标难度较大。一是城区老旧学校校园无扩建空间,受当时建设标准限制,未设置96平方米、90平方米的教室。如果是非框架楼房则无法改建,只有通过新建分校达标,难点在于城区规划中没有为分校预留建设用地,只能拆掉附近的居民小区或在郊区建分校;如果是框架楼则通过打通两个普通教室中间的隔墙成为一个专用教室,新建学校分流出近1/3的学生,难点在于新建学校需大量资金、分流学生需重新调整城市布局、拉大城区框架。二是内蒙古农牧区还存在许多小规模学校(6个班级,每班20人左右),通过改扩建达到96平方米、90平方米后,学生上课仅占少部分面积,现有经费无法保障冬季取暖,资源浪费和搁置现象不可避免。

                    对此,我们认真分析指标要求,通过多方调研拟定了“降门槛”的思路。按照国务院教育督导委员会办公室“在制定本地区优质均衡发展督导评估体系时,既要严格执行国家标准,同时也要针对地方实际,在督导评估内容上有所侧重,在督导评估方法上有自己的创新”精神,将此标准解读为:“所有小学、初中每12个班配备音乐、美术专用教室1间以上。其中,最大班额不超30人且保持多年不变的学校,每间音乐专用教室面积不小于58平方米,每间美术专用教室不小于54平方米;最大班额超过30人且保持多年不变的学校,每间音乐专用教室面积不小于96平方米,每间美术专用教室不小于90平方米。”其目的一是鼓励各地推动小班化教学,减轻教师学生的负担,切实提高因材施教的针对性和整体的教学质量;二是化解城区老旧学校无法达标问题;三是解决农村牧区小规模学校超标配置问题。同时协调财政、人社、编办、发改等部门,在政策、资金、人员安排、土地使用、城市规划等方面努力向达标旗县区倾斜,集中可分配资源设置专项资金支持,通过加快城区学校新建改扩建工程,努力化解城区学校大班额。

                    处理好教育质量“活指标”与“优质化”的关系

                    优质均衡“教育质量评估”9项指标中有5项标准是“活指标”,既充分考虑到学校教育质量的优质发展,又充分尊重学校的办学自主权,为各地细化评估指标留有空间和余地。部分学校在推进过程中对有些标准感到难以把握,甚至存有疑问,如学校使用微信群管理教师、教师下载使用传递网上资源算不算实现学校管理与教学信息化?教师能熟练运用信息化手段组织教学,设施设备利用率达到较高水平怎么鉴定?什么样的德育工作、校园文化达至良好?什么样的教学秩序才算规范?综合实践活动开展到什么水平算有效开展?读课外书、布置家庭劳动作业、进行体育锻炼算不算是课业负担?怎样测量负担是否过重,等等。

                    针对这些“活指标”,自治区拟按照国务院教育督导委员会办公室有关要求,组织专家制定出台《关于县域义务教育优质均衡发展督导评估标准解读》,进一步细化指标要求,立足问题导向,提供菜单化可供选择的达标路径,切实督促各旗县区将这些“活指标”指向教育质量优质化、现代化。

                    义务教育阶段是整个教育体系当中时间最长、人数最多的一个学段。从“两基达标”到“基本均衡”再到开启“优质均衡”的制度设计和政策安排,反映出义务教育均衡发展是一个动态过程。为了巩固成果、提升质量,优质均衡就是要通过“四个化”来缩小“四个差距”,即以推进学校建设的标准化为重点,加快缩小区域教育差距;以推进城乡教育一体化为重点,加快缩小县域内城乡教育差距;以推进师资配置均衡化为重点,加快缩小校际教育差距;以推进教育关爱制度化为重点,加快缩小群体教育差距。推进义务教育优质均衡发展事关重大,任重道远。

                    (作者张喜荣,系内蒙古自治区教育厅总督学)(《中国民族教育》杂志2022年第7-8期)

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